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房屋征收拆迁补偿与安置问题初探

信息来源:  浏览:1109次  发布时间:2015-6-24
房屋征收拆迁补偿与安置问题初探

    对老百姓而言,房屋几乎是自己的核心财产,是安身立命的根本。然而,在城市化的进程中,大量国有土地上的房屋必将面临被征收的命运。如何处理好征收与补偿的系列问题,减少安全隐患,缓和社会矛盾,最大程度保护被征收人的合法权益,已成为征收人与被征收人必须要面对的现实。到目前为止,作为国有土地上房屋征收的主要法律依据——《国有土地上房屋征收与补偿条例》(简称“房屋征收条例”)实施将近三年了,针对房屋征收条例在实施过程中存在着一些争议性的问题,本文试图展开探讨,以求教于学界同仁。

    一、    房屋征收决定的有关法律问题

    (一)房屋征收决定的法律性质

    房屋征收条例规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。由此可见,房屋征收决定属于具体行政行为。

    具体行政行为是指行政主体行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织的权利义务作出的能够产生行政法律效果的行为。在房屋征收活动中,作出房屋征收决定的市、县级人民政府就是房屋征收活动中的行政主体,该具体行政行为的核心是征收权,并且具有强制力保障。市、县级人民政府作出房屋征收决定的具体行政行为属于单方面行为,不需要被征收人的同意就会产生相应的法律效果,但该具体行政行为作出后必须要送达被征收人才能产生法律后果。房屋征收条例明确规定房屋征收决定送达的方式就是将房屋征收决定在被征收人范围公告。

    (二)房屋征收决定的条件

    房屋征收是征收人为了公共利益按照有关法律规定对被征收人房屋进行的强制性交易,外在表现为公权与私权的对弈。为有效限制和监督公权力,充分保护被征收人的私有权利,房屋征收条例对征收条决定的条件进行了严格的限制。概括起来,作出房屋征收决定时应具备以下四个条件:

    1、征收之目的是为了公共利益,其他情况一律不得征收。到底何为“公共利益”,房屋征收条例采取列举概括的方式对“公共利益”进行了界定,即列举了五种属于“公共利益”的具体情形以及一个兜底条款。由于“公共利益”是个抽象的概念,世界各国对其界定都没有一个通行的做法,学界也存在很大的争议。到底该如何把握“公共利益”,有的学者认为公共利益是指体现最广大的人民群众意志,为不特定的多数人所收益的客观事实,不是某一地区或团体的公共利益,不是经营性的利益,不是法律所限制的,也不能等同于国家利益。⑴这种看法有一定的道理,但笔者认为,对“公共利益”的界定应从征收的目的和效果两个方面来把握,即征收的目的是为了公众利益,实际获取征收利益的受众是不确定的多数人。换句话说,公共利益就是使不特定多数人受益的各种具有前瞻性、可预见性、非盈利性的诉求。笔者认为立法上对“公共利益”的界定应在列举概括方式的基础上还要结合排除法,将某些特定情形如商业开发等明确排除在外,这样可有效避免因权力寻租故意对“公共利益”作扩大解释,更有利于立法宗旨的实现。

    2、达到确需征收的程度,符合比例原则。确需征收是指只有通过实施征收房屋才能实现这一公共利益,没有其他方式可以替换,如能通过其他方式实现公共利益的则不属于确需情形。“确需”隐含了比例原则。比例原则是指国家应该以给公民及社会带来最小损失或者最大受益的方式来追求、实现其行政目标,它包含了适当性、必要性及法益均衡性三个子原则。⑵

    3、符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

    4、筹集到“足额的”征收资金,给被征收人公平补偿:公平补偿是房屋征收的核心原则,只有真正做到公平补偿才能与“先补偿,后搬迁”理念相一致,才能最大程度保护被征收人的合法权益。房屋征收条例规定,在房屋征收决定作出前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。不过,房屋征收决定作出前就要准备“足额的”征收资金,但被征收房屋的补偿价值是在房屋征收决定作出后通过房地产价格评估机构评估才能确定的,事先无法准确判断到底需要多少资金,前后似有矛盾之嫌。笔者认为在立法完善前,在实际操作中也只能由征收人进行充分的财政预算,方能保障征收工作稳步推进。

    (三)房屋征收决定的法律后果

    1、房屋征收决定生效的时间。房屋征收条例规定市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可依法申请行政复议,也可依法提起行政诉讼。国有土地上房屋征收评估办法规定被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。因此,房屋征收决定生效的时间应为房屋征收公告之日。

    关于房屋征收决定生效的时间,学界存在不同的看法。有观点认为房屋征收条例第27条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”,只有完成了征收补偿之后才能认为征收决定生效。⑶也有观点认为征收决定自送达被征收人时发生效力。笔者认为上述两观点都值得商榷,其理由是房屋征收决定是具体行政行为,属于单方法律行为,法律效果的产生不以行政相对人是否同意为前提,被征收房屋的补偿与搬迁都是房屋征收决定生效后的后续行为。如果征收决定要等到补偿之后才生效,那么房屋补偿和搬迁工作就会缺乏必要的依据。另外,如果征收决定生效时间为自征收决定送达被征收人时发生效力,那么当征收决定无法送达被征收人的,就会导致征收的后续工作无法推进,当被征收房屋产权不明时,房屋征收部门申请人民政府作出补偿决定也将成为一句空话,因此征收决定自送达被征收人始发生效力也是不妥的。

    2、房屋征收决定生效的法律后果。《物权法》第28条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定生效时发生效力。”房屋征收条例规定房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。所以,房屋征收决定生效后,被征收人的房屋、其他构筑物以及房屋所占用的土地使用权同时被收回。另外,市、县级人民政府给被征收人依法补偿也是房屋征收决定生效的法律后果之一。

    二、房屋征收的补偿

    公平补偿是房屋征收最核心的环节,涉及到被征收人的根本利益。那么,如何补偿才能体现公平合理,才能不使被征收人的生活居住水平明显降低?如何理解补偿协议的属性呢?

    (一)房屋补偿范围及标准

    房屋征收条例规定房屋征收应对被征收人公平补偿,补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成停产停业造成的补偿。另外,征收人还应给予被征收人补助和奖励。房屋价值的补偿应不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,具体价格由房地产评估机构评估确定。被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下,由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿交易的金额,但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。对征收房屋造成的搬迁、临时安置补以及造成的停业停产损失的偿标准则在房屋征收条例中没有明确规定,笔者认为搬迁、临时安置的补偿应在参照当地物价水平的基础上,尽量向被征收人倾斜,通过协商的方式来确定。关于停产停业损失的计算具体由各省、直辖市、自治区来规定。在实践中,它的计算标准需要充分考虑被征收房屋的总体价值、房屋面积、经营收入及利润、营业年限等因素。

    (二)如何保障被征收人的生活水平不下降

    保障被征收人的生活水平不降低既是《物权法》立法本意之一,也是减少社会矛盾、共建和谐社会的必然要求。要真正实现这种效果,笔者认为应从以下三个方面来着手:首先,要充分领悟贯彻征收条例的“公平补偿” 原则,给予被征收人完全补偿,也就是说要扩大一定的补偿范围,我国某些地方已进行了有益尝试并取得了良好的效果;其次,要公平地使被征收人在补偿中分享到土地升值带来的溢价;第三就是在被征收人符合住房保障条件时,要充分保证优先给予住房保障。

    (三)征收补偿协议的属性之争

    房屋征收条例规定房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定就补偿方式、补偿金额和支付期限、临时安置费等事项订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一当事人可以依法提起诉讼。

    那么,征收补偿协议的法律属性到底是什么?学界目前存在两种明显不同的观点。有学者认为:由于房屋征收部门不是房屋征收的主体,且补偿协议具有民事合同“等价有偿、自由协商”的典型特征,因此属于征收补偿协议属于民事合同。⑷也有学者认为征收补差协议是行政合同,理由是其符合行政合同的五个典型特点:有一方是行政主体,享有行政权,合同的目的是实施行政管理,以当事人意思一致为成立条件以及行政主体在履行合同时享有行政优意权。⑸两种观点比较而言,笔者倾向于认为征补偿协议应属行政合同。补偿协议不是民事合同的理由:房屋征收条例规定房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市、县级人民政府依房屋征收条例的规定,按照征收补偿方案做出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。可见,征收补偿协议尽管具有一定的自愿协商成分,但由于其产生在房屋征收的具体行政行为实施过程中,具有明显的强制性特点,因此不是民事合同。

    三、被征收人权利的法律救济途径

    (一)听证:房屋征收方案的听证属行政听证。听证分为立法、司法和行政听证。行政听证是现代行政程序法上的一项重要制度,是行政相对方当事人的一项重要权利。⑹它是行政机关作出影响行政相对人权益的行政决定前,就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题,给予行政相对人申诉意见、提出证据机会的程序。房屋征收条例规定因旧城改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的,市、县级人民政府应当组织以由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会的情况修改方案。笔者认为这里的“多数”应是指二分之一以上即可。多数被征收人如不认同房屋征收补偿方案时,可以要求征收单位举行公开听证并推选代表参加,将自己的理由及诉求充分表达出来。

    (二)评估复核及评估鉴定:被征收人对房屋价值评估结果有异议的,可以通过申请复核评估以及评估鉴定来进行权利救济。房屋征收条例和国有土地上房屋征收评估办法规定被征收人对征收房屋的评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估、鉴定费用由征收人承担,但鉴定改变原评估结果的,鉴定费用和复核评估费用均由原房地产价格评估机构承担。

    (三)行政复议:行政复议是指公民、法人或其他组织不服行政主体的具体行政行为,认为侵犯了自己的合法权益,依法向行政复议机关提出复议申请,行政复议机关对该具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出行政复议决定的行政行为。被征收人在对房屋征收决定、价格评估鉴定、补偿决定等具体行政行为不服时,都可依法向行政复议机关提出行政复议。如对行政复议决定仍有异议,被征收人还可向人民法院提起行政诉讼,但行政复议不是行政诉讼的前置程序。

    (四)行政诉讼:行政诉讼是被征收人在房屋征收过程中权利救济中非常重要的方式。房屋征收过程中,凡可以申请行政复议的事项就可以通过行政诉讼的方式来救济自己的权利。行政诉讼是法律救济的终极程序,选择了行政诉讼,就不能再申请行政复议。行政诉讼在举证责任分配方面实行的是责任倒置,即被告应就行政行为是否合法、以及适用法律等问题承担举证责任。上述规则对房屋征收都是适用的。

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